自二戰結束後隔年正式成立，台灣電力公司至今已獨佔台灣電力市場七十年之久，但只要目前送入立法院的《電業法》修正案通過，台電的獨占會逐漸瓦解，將使台灣能源產業有翻天覆地的改變。
從九月台電工會南北串連、政論節目激烈舌戰到網路上各種懶人包，不難感受這項重大民生法案的影響力。其實從民國八十四年開始，《電業法》修正案便已多次進出立院，爭議從未停歇。但這次修法是為配合蔡英文總統選前提出的「2025無核家園」政策，可預期民進黨政府將全力推動這項法案。
但政治角力、圖利財團的陰謀論甚囂塵上，我們不禁好奇：台灣真的需要「電力自由化」嗎？自由的電力市場真能公平競爭，避免財團壟斷不當獲利嗎？
下文將會解釋電力改革的起因及作法，再以國外經驗來看什麼是電力自由化成功的「關鍵因素」。
鬆綁市場限制 電力改革的三大原因
首先，我們必須知道這場電力改革究竟因何而起。
- 原因一：增加效率和創新，解決台灣缺電問題
近兩年的暑期用電高峰，電力備用容量過低時有所聞，同時核電廠面臨除役壓力，台灣必須思考如何增加電力供給效率以彌補多出的需求。開放市場自由化將帶來競爭，提高發電及人事經營效能，誘發新的營運、發電模式，以面對未來可能的電力危機。
- 原因二：綠能發電需求增加，鬆綁勢在必行
今年十一月，以降低溫室氣體排放為目標的《巴黎協定》正式生效，為與國際接軌，發展綠能發電刻不容緩，但台灣目前綠電僅占總發電量4.2%，和蔡政府計畫的2025年綠電佔比20%有不小的差距，市場自由化後將開放民間綠電業者進場，加速綠電發展。
- 原因三：國營事業彈性不足，發展易受限
台電是國營事業，要投資綠能或增設新電廠皆須經嚴格考核，也易受政黨輪替和政策改變影響，彈性明顯不足，無法立即著手解決上述問題，因此勢必要有所改革。
兩階段修法 電業如何自由化？
根據十月二十日行政院通過的《電業法》修正草案，決定以「兩階段修法」逐步完成電業自由化，先引進綠能發電及綠能售電，再全面開放其他發售電方式。
目前台灣的電力產業可分為「發電」、「輸配電網」、「售電」三大塊，三者的關係如同工廠、物流、零售業，彼此相輔相成〈見圖一〉。火力、水力、核能及綠能等發電廠生產電力後，經由台電在全台各地的輸配電網送到售電端，售電端再販售給消費者，形成一條電力產業鏈。
因為輸配電網市場為自然獨占〈市場中只需要一個業者，如高鐵、台鐵〉，電業改革將只開放上游發電業和下游售電業，輸配電網仍由台電國營以避免惡性壟斷。
圖一：台灣的電力產業鏈〈製圖：康陳剛〉
- 第一階段：綠電進場，廠網分離
首要任務為開放「綠能發電廠」及「綠能售電業」進場〈見圖二〉，台電公司也會逐步「廠網分離」〈發電廠及輸配電網會計分離，分別成立子公司，由台電母公司控股〉，為第二階段的全面開放作準備，預計九年內完成。
圖二：第一階段修法〈圖片來源：經濟部〉
- 第二階段：全面開放，達成電業自由化
以完全開放「發電廠」及「售電業」為目標〈見圖三〉，一般發電廠〈如火力等傳統能源〉在保證履行義務、經核准後，便可由國營的「輸配電網」賣電給售電業，業者再提出購電方案供消費者自由選擇，至此完成電業自由化。
圖三：第二階段修法〈圖片來源：經濟部〉
兩階段修法是為加速鬆綁綠電產業，也觀察消費者及市場反應，為第二階段的完全開放作更嚴謹的考量。但修法後的「市場制度」真能確保電力市場的公平競爭嗎？
國外經驗看電改 市場結構決定成敗
加州大學的兩位學者S. Borenstein和J.Bushnell在《美國電改二十年後》報告中指出，美國的電業改革將綜合電業拆分為發、輸、配、售四大塊，其中輸電業是獨立經營，不能同時經營發、售電業，配電業則由當地政府所有，以避免企業垂直整合造成不公平競爭。
回到台灣，根據《電業法》修正案第六條 ：台電在會計分離後成為控股公司，下有發電、配電兩間子公司，為防止惡意壟斷，輸配電網仍為國營獨佔，而輸配電網經核准也能經營公用售電業。〈見圖四〉
雖為避免輸配電市場被惡意壟斷、影響產業結構，而將輸配電網交由台電經營，但這會使台電控股公司成為唯一能完全參與電力生產的企業，和美國輸電業獨立的作法相比，更可能阻礙自由競爭，讓台電有機會影響市場結構。
圖四：《電業法》修正案第六條全文〈資料來源：經濟部、製圖：康陳剛〉
此外，在電業改革過程中，「電價」始終是最受關注的議題，政府官員也多次承諾穩定電價，但若過度管制電價，往往會破壞市場機能，反而造成更嚴重的傷害。
2000年的夏季，剛開放電業自由的加州發生一場慘烈的電力危機。當時為求改革後電價穩定，加州政府強力管制電價費率，但不巧隨後天然氣價格飆漲，使發電成本跟著調升。但因電價被嚴格控管，業者只能高買低賣，使市場供給量大幅降低，導致供需失衡，加州因此被迫實施輪流限電，甚至有售電公司因此破產。
同樣在美國，德州政府於《公用事業管制法》中規定：電力事業費率應使業者有合理報酬，並超過基本營運費用。彈性的電價管制讓業者免於高買低賣的風險，民眾也可享有合理電價，使德州電業相當興盛，四十多家業者合計提供上百個購電方案，活絡的市場讓德州成為電業改革模範。
結語：制度完整，自由競爭才有可能
那麼，台灣真的需要電力自由化嗎？我想是需要的，但我們更需要的是一個價格自由、產業結構平衡，能發揮市場力量的制度，電力自由化才能為全民帶來最大效益。目前已有許多國家都達成電業自由化，其中有利有弊，有增加消費者選購自由且電價低廉的德州，卻也有財團壟斷、電價漲幅不定的英國，走向如何就取決於「制度」。
在科技日益進步的現在和未來，我們除了看到智慧電錶、太陽能屋頂及各種有助綠能發電的新希望，更期望「電業改革」可為電力創新帶來更多誘因，為環保節能、發電效率提供更好的養分。
參考資料
- UC Energy Institute at Haas – The U.S. Electricity Industry after 20 Years of Restructuring
- 經濟部能源局
- 《遠見雜誌》- 電業自由化，宜分階段進行
- 環境資訊中心TEIA – 2016邁向新電業法系列報導
- 《民報》- 兩階段電業自由化是注定失敗的電業改革
- 財團法人國家政策研究基金會 – 不夠徹底的加州電力自由化對我國電業自由化的啟示
- 《自由時報》- 自由廣場》反對《台灣電力公司電業法》
- 《消費者保護研究》 – 我國電業自由化規範公平合理費率之研究 ―以美國電力市場相關法規範為例
本文轉載自合作夥伴維京人酒吧 Viking Bar，作者：康陳剛，首圖來源：BOSSFIGHT
